近日，第七届中国城市更新研讨会暨中国城市科学研究会城市更新专业委员会2022年年会在重庆召开。广州市规划和自然资源局邓堪强副局长受邀参加，与全国各高等院校以及上海、重庆等城市政府部门等参会人员，交流城市更新的实践经验，分享城市更新的“广州方案”。

　　会上，邓堪强副局长作了《城市更新再思考》主旨报告，结合新时期城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，再认识、再思考、再总结广州城市更新的实践经验，回答好“为什么城市更新？”，破解好“怎样高质量实施城市更新？”的难题，致力于以规划资源赋能广州谱写高质量发展新篇章。

　　立足广州城市发展阶段，梳理广州存量发展的现状特征，回顾总结广州城市更新的主要历程与成效，全面认识新时期国家对城市更新工作的要求，深刻阐述城市更新的必要性。

　　广州低效存量土地资源约610平方公里，约占现状建设用地的1/3，城镇开发边界内约80%为存量建设用地，广州已进入存量发展阶段。城市更新是资源环境紧约束背景下国土空间开发保护的主要措施，提高存量土地资源利用效率是广州高质量发展的重要保障。

　　自2009年起，国家赋予广东省开展存量土地政策创新试点的任务，拉开了广州城市更新的序幕。经过十余年的探索和实践，广州城市更新主要经历四个发展阶段。自1999年出台《广州市危房改造工作实施方案》起，城市更新便作为社会民生工程开展，由政府主导，以危房改造、旧城改造为主。从2009年开始，国家赋予广东省存量土地政策创新试点地区的角色，拉开了广州有组织的“三旧”改造城市更新的序幕。2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，创新了“三旧”用地的认定改造、资金筹措、补偿安置等路径。2016年起，广州城市更新进入系统性更新阶段，形成系统性政策，常态化有序推进更新。2016年施行的《广州市城市更新办法》及3个配套文件，从规划、用地、资金、管理等方面搭建了城市更新系统政策框架。2019年至今，广州面向高质量发展，探索旧城混合改造，整合周边国有土地，城市更新与土地整备“双轮驱动”。出台以高质量更新为导向的政策约25个，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等问题，保障高质量发展。

　　在新时期背景下，广州城市更新肩负更高的使命——助力广州更好地承担国家中心城市的职责、助推粤港澳大湾区建设，对城市更新工作也有更高的要求：一是城市更新要坚守底线思维，严守生态底线、耕地保护底线、历史文化底线；二是城市更新应杜绝运动式改造、盲目实施，而是通过持续性的“社会治理+空间治理”推动城市可持续、高质量发展；三是城市更新要跳出单一改造项目局限，不能“就项目论项目”，应加强系统性、整体性思维，成片连片谋划，强化高质量产业空间、区域性公服设施实施保障；四是城市更新要兼顾经济增长和城市各群体的需求，提供可负担的居住空间与创业空间，提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　广州将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，坚持强化规划引领和刚性管控、塑造城市特色风貌、统筹谋划增存资源、打造安全韧性城市、协同交通设施建设，以提升广州城市发展竞争力与可持续发展能力为战略牵引，聚焦重要区域与重点功能片区，精准配置空间资源，着力塑造城市高质量发展新空间。

　　“守门员”转向“引领者+守门员”

　　立足粤港澳大湾区核心引擎定位，高站位、广视野谋划城市更新，实现对城市发展蓝图的有效传导，落实国土空间规划底线管控要求，形成“分区引导、分类施策、分步推进”的城市更新策略。同时，建立城市更新项目正负面清单管控制度，确定优先推进项目，明确不列为全面改造的情形，强化刚性管控。

　　城市更新要尊重和保护山水格局，结合资源本底，彰显分区城市特色。其中，北部地区依托山体森林打造生态风貌，中部地区重点打造传统与现代交融的都市风貌，南部地区打造滨海新城风貌。

　　以城市更新统筹存量土地与新增土地，共同支撑城市发展建设。系统优化空间资源配置，确定城市更新规模分配，严控总量、盘活存量，通过城市更新重点保障重大基础设施、重点功能片区等重点项目的落地实施。

　　在城市更新中注重城市基础承载力评估，综合考虑交通、环境、历史、安全、地质、社会风险等多种要素，预先确定城市更新单元承载力条件，先评估、再实施。响应“碳达峰”“碳中和”目标，在城市更新中研究落实促进城市通风降温，提高城市韧性。

　　城市更新应以建成具有全球影响力的综合交通枢纽为使命，结合重要道路和轨道交通，协同推进城市更新项目，补齐交通基础设施建设短板。

　　为完善城市更新全生命周期规划建设管理理念，广州从规划传导机制、相关配套政策、多元实施路径、更新组织保障、治理规划路径等多种角度提出高质量实施城市更新行动的策略。

　　构建“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样。

　　城市更新应从“技术图则”转向以“成果蓝图”为基础的“空间治理型规划”，完善土地、金融、社会治理等多个领域的配套政策，提出综合性解决方案，提高城市更新规划的可实施性。

　　对于不同改造对象的不同改造模式，探索多元改造路径与政策支持，助力释放土地资源。其中，旧村庄改造允许纳入储备用地一并改造；旧城镇改造探索“项目挂牌、净地出让”的模式；旧厂房改造完善收益分配制度，进一步加大改造收益支持。

　　针对城中村改造的难点痛点堵点，应提升市层面土地资源统筹和调控能力，强化土地一级市场管理，先做地后储备，加强土地资源要素保障。在重点城市更新片区做地范围，可灵活采用“做储结合、滚动开发”“改储结合、带方案招商”模式。

　　结合实际情况，分类采用全面改造、混合改造、微改造多种方式，促进空间要素根据市场规律、发展需求等，因地制宜优化配置。

　　坚持政府主导，市场运作，市民参与，发挥规委会、土委会、名城委会、城市更新领导小组等客观独立的集体审议制度，科学决策、科学规划、从容建设。

　　城中村存在管理低效能、村“重收益、轻管理”、主体角色缺位、缺少数字化管理手段等多方面问题，应以社会治理为基础、协同空间治理，推动城市更新，推动绣花式空间更新与精细化社会治理相结合，将党建优势转化为村社治理引擎。

　　（一）协同历史文化传承与资源活化利用

　　恩宁路永庆坊片区“绣花”功夫微改造

　　民间金融街产业升级带动历史街区复兴

　　北京路步行街空间提升促进业态焕新

　　罗边村探索开发量转移以保护传统风貌

　　（二）提高资源利用效益，改善人居环境品质

　　大源村以城市更新单元统筹减量发展

　　猎德村全面改造贯通城市重要交通走廊

　　永泰村以村工业园改造支撑旧村微改

　　金融城起步区连片改造集聚总部企业

　　T.I.T纺织创意园旧厂微改造引入创新产业

　　城安围船厂微改造促进老旧厂区转型

　　元岗智汇PARK微改造推动工业园区转型

　　小鹏汽车产业园微改造盘活低效物业

　　广州坚持贯彻落实党的二十大精神，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，以高质量城市更新助力城市发展方式转型：

　　一是坚持规划引领和刚性管控，既要守正、坚守底线，又要创新、主动谋划，落实国土空间总体规划的布局、战略意图，保障重点项目与重大基础设施用地。

　　二是推进“党建引领、社区数字化治理”为核心的城市更新综合治理，保障权属人的合法利益，保障全体市民的公共利益，实现社会治理现代化。

　　三是从“技术图则”转向“成果蓝图+公共政策”为核心的“空间治理型规划”，愿景目标、空间布局、行动方案与政策配套并重，实现“一张蓝图干到底”。

　　本文来源：广州市规划和自然资源局

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