智库建言广州产业园区提质增效策略研究
地址：广东省广州市白云区白云大道北886号安华汇公建楼16楼
广州现代城市更新产业发展中心(GRID)，是广佛首家城市更新领域产业研究谋划和资源整合对接的专业化机构。
2016年5月，我国各类省级产业园区1600多个，较大规模的市级产业园区1000个，县以下的各类产业园区上万计。2015年仅国家级经济开发区整体经济规模就超过了17万亿，直接创造的GDP占全国比重超过25%。可见产业园区已经成为我国经济发展的重要引擎、各类产业成长的重要平台，是我国新型城镇化建设的重要路径，同时也是我国参与国际经济竞争的主战场。
广州作为国家中心城市，产业园区作为经济发展的龙头显得更为重要。根据广州市“三规合一”摸查成果，截止2017年底，广州市共有各类经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业集聚发展园区等产业区块95个，规划占地面积324平方公里，实现工业总产值约占全市工业总产值比重的70%，投产企业逾9000个，从业人员逾100万人，俨然形成了北部、东部、南部三条产业集聚带“一核三翼”格局，包含了广州开发区、南沙开发区、增城开发区等3大国家级园区，花都开发区、从化开发区、云埔工业园区、白云工业园区等4个省级园区。除此之外，近1700个村级工业园区为全市GDP发展起着重要的拉动作用，这是一股不可忽视的力量。总体上看，产业园区已成为广州市经济发展的重要增长极，成为促进产业集聚的主要阵地。
当前经济整体处于“新常态”，面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加效应，同时，区域发展理念、技术发展趋势、人们生活理念等经济发展的宏观环境也发生了深刻的变化。随着经济结构不断升级，经济发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，新能源、环保、新材料、新一代信息技术、生物医药、大健康、旅游产业等成为推动经济发展新的主导产业。在此形势下，广州产业园区发展的短板逐渐凸显，如政策趋紧、企业投资意愿下降、招商困难，相当一部分园区运营商不注重产业规划，导致园区缺乏主导产业链，入驻业态低端，载体资源浪费等，要求产业园区必然做出相应的转变。在新经济时代，广州产业园区发展如何面对“新常态”，适应“新产业”，在“产品”、“模式”等方面突破创新，产业园区如何提质增效成为焦点，将对打造城市经济新内核，新型城镇化建设等方面起到巨大作用。
一、新常态下产业园区的发展趋势是多元化、专业化和城区化
在早期的园区开发中，一般是由政府作为主导位置，园区开发公司虽采取公司化机制，但更多附属于园区管委会，在园区开发中承担基础设施和市政设施建设。随着我国园区经济的发展，运营开发主体逐渐多元化，政府园区开发商、民营园区开发商、实体产业运营商、国际园区开发商等四种重要力量活跃在我国产业园区的开发建设。在产业园区的发展过程中，政府的角色是做好顶层设计，包括园区规划、产业定位、配套政策等，而园区的开发建设等具体事项按照“政府主导，市场参与”原则，引入战略投资和市场化的专业开发公司，采用政企合作或企业主导的开发模式加以解决，这是未来产业园区的必然趋势。
（二）专业化运营与服务软环境双重发力
（三）产业园区的综合城区化与配套化
随着产业园区的演化和发展，园区承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在区内并存聚集，从而推动了产业园区的城市化进程，园区经济与城区经济逐渐走向融合。为顺应这一发展趋势，一些产业园区主动谋求战略转型，从单一生产型的园区，逐渐规划发展成为集生产与生活于一体的新型园区。面对园区经济走向城区经济、产业园区走向综合城区的发展趋势，应摒弃传统的思维方式和运营模式，以“产城融合”的理念系统规划、策划、开发、管理、
运营产业园区。产业园区作为城市空间发展中的增长极，可将自身的优势向城区传递，园区与城区联系日益密切，互动频繁，承载起了新城市职能，例如“小园区经济”以科技社区、创新社区的形态，通过产业聚集、人才聚集和企业家交流，逐渐成为了城市空间中的新地标、新节点。
二、广州产业园区提质增效面临的瓶颈与约束
用地需求，其产业用地需要有研发用途比例高、不同用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征，广州现行土地供应很难保障。与此同时管理政策的指引性和落地性仍有待提高。例如：广州市政府印发的《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》中指出“允许国有旧厂房临时改变使用功能支持新产业、新业态建设，并给予5年过渡期，5年过渡期满后，经市政府批准，允许按新用途办理用地手续”。但5年后政策该如何保障新业态发展，缺乏清晰的政策指引，一定程度上增加了企业顾虑，影响了企业进行工改新兴产业的积极性。
，使用者不能进行产权分割，无法灵活根据入驻企业需求进行转让。但实际调研表明，新业态的出现需要更加灵活的产业发展空间，大部分新兴产业类企业对产权分割有需求，希望通过灵活产权分割满足不同阶段企业发展需求。
合法流转案例少，且对国有土地和集体土地置换、产业用地+住宅用地联合开发等尚未有明文政策规定，导致集体土地使用不灵活，实操选择性不多。另外，对集体旧厂房改造，现行政策和做法只能参照政府收储和国有土地上的旧厂房做法，对保留集体性质的自行改造条件、操作流程仍缺少相关指引。
的力度不够，未能充分发挥区政府及镇街的主导作用。同时，审批链条过长，蕞终审批权限依然集中在市级政府部门，导致耗时长，审批慢，各区对推进工业园连片改造认识不统一，部分区推进试点工作积极性高，部分区仍持观望态度。
现有城市更新政策对村级工业园连片改造的激励机制不足，导致市场主体、土地权属人和利益相关方参与积极性不高。按目前政策规定，超出权益建筑面积部分的建筑面积按照4∶3∶3的比例，由市政府、区政府、村集体进行分配，利益分成对村集体吸引力不大。同时广州对改造期间的村级工业园没有专门的租金补贴，村集体租金得不到保障，改造意愿大大降低。
三、佛山南海、顺德产业园区提质增效三大经验借鉴
（一）部门协调联动形成长效机制，事权下放至镇街
佛山南海区建立健全区环保、安监、国土、城管、工商、公安、消防、供水、供电等多部门协调联动长效工作机制，研究整合相应整治标准，建立联合执法机制，加强区、镇、村各相关部门在具体整治行动中的沟通配合，畅通信息共享渠道，确保各项目标任务落实到位；顺德区成立以区委书记、区长任组长的村级工业园升级改造工作领导小组，统筹落实全区村级工业园升级改造工作，各镇街参照成立工作领导小组负责辖区内村级工业园升级改造工作。
（二）园区改造政策灵活，专项资金精准助力
佛山南海和顺德在推进园区改造过程中，结合地区特点积极出台配套政策文件，例如“六源”信息公示制度、环保“三进”行动计划、“三查九严管”制度、“十年百万图”计划、村级工业园区环保升级评估细则等。除了制定政策之外，更加注重政策的灵活实施，例如集体土地与国有土地置换、多模式升级改造工业园、产业用地+住宅用地联合开发、集体建设用地使用权流转等为园区改造提供巨大的选择空间，同时每年设立5亿元作为村级工业园改造专项资金。
（三）划定产保线，鼓励“工改工”与建立产业配套体系
2018年2月，佛山市南海区出台《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》，划定24万亩产业用地作为产业发展保护区，其中工业用地不低于21.6万亩，聚焦“升级工业园、建设新都市、发展新经济”三大任务，全力推进“全球创客新都市”各项重点工作迈向纵深，鼓励在工业保护线内推进连片“工改工”，建设配套完善的先进园区。
四、五大路径助推广州产业园区提质增效
（一）增加产业配套空间，试点园区产权分割
产业园区提质增效，需要增加产业配套空间、允许园区分割销售，给予新兴产业发展灵活性。目前，广州产业园区对于园区用地行政办公及生活服务设施比例上，明确规定用地面积不得大于总用地面积的7%，建筑面积不得超过总建筑面积的14%，但此规定不太适应新兴产业。相对于传统工业，新兴产业多为中小微型创新型企业，对园区内能够提供的多样化、综合性办公服务要求较高，且从业人员多为从事研发、设计等行业的高素质人才，对日常商务、休闲、居住等配套也有一定需求。同时对比佛山和深圳，园区配套空间可占总建筑面积的30%，因此建议广州可以适当提高工业用地生活配套比例，允许新兴产业园区土地功能混合利用；同时随着企业转型，新兴产业技术企业已经不需要太大面积工业厂房，适当试点以层为单位进行工业厂房进行产权分割销售，分割后可摊薄厂房使用和购买成本，同时也减轻了产权所有者的转让压力，购买分割产权的企业拥有产权证后也能够获得稳定的产权。
（二）事权下放至镇街，推行部门联动协调长效机制
加大事权下放力度，形成以区为主的工作责任体系，加强区政府作为推进园区改造责任主体的职能和作用，镇街作为对产业园区实际基本情况比较了解的一级，应赋予其自主权限，对于改造潜力较大，改造时机较为成熟的，可以适当让镇街一级作为参与主体，推动村级工业园改造转型升级，同时建立健全部门间协调联动长效工作机制，
积极调动国规、更新、发改、招商等相关部门，形成合力，提高产业园区改造效率和示范带动作用。
（三）加速政策创新，引入专业开发公司参与
市场的互动。因此，在充分了解开发运营企业、入园企业、入园员工和服务机构等不同主体的需求基础上，根据产业定位和区域特点，针对不同主体分别制定个性化的创新政策。例如出台产业用地与住宅用地有条件出让、土地置换等政策，以“产业+基金”模式推动产业转型升级；积极引入专业开发公司参与园区改造与运营，例如引入实力雄厚和运营规范的国有企业参与园区改造，参考佛山南海采取公有资产出资、镇村联合、村集体+社会企业合作、村集体或企业自主改造、社会资本参与等模式进行改造，从内生动能上促进产业园区提质增效。
（四）划定产业保护线，鼓励“工改新产业”
一定程度影响实体经济的发展。广州可参考佛山南海做法，划定产业保护线，鼓励连片“工改新产业”，响应广州IAB、NEM产业战略布局，有效促进广州产业园区发展，为实体经济发展注入“活水”。
（五）土地权属人共享土地增值收益，实现盈利模式多元化
在深化供给侧结构性改革的当下，广州推动产业园区提质增效，有效引导低效、低端、低质产业的退出，同时引入高效、高端、高质产业，能够实现不同类型的产业园区主导产业集聚发展、创新能力提升、园区服务优化完善、单位面积效益倍增。也将加快构建以先进制造业为主体的现代化产业体系，为全面实施“制造强市”战略提供有力抓手。
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