广州旧改丨广州旧厂房自行改造政策梳理、操作流程
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旧厂房更新改造是广州市“三旧”改造中的重要一环，统筹国有土地和集体土地上的旧厂房更新改造，可以优化城乡土地利用结构，改善空间布局和功能配套，促进城市和乡村协调发展。根据广州市住建局公布的数据显示，截至2018年上半年，纳入广州市“三旧”改造标图建库范围的土地总面积为598.32平方公里，其中旧村庄面积322.52平方公里，旧厂房面积209.68平方公里，旧城镇面积66.12平方公里。
广州市旧厂房更新改造的政策一直遵循“政府主导，企业参与”的原则，在改造模式上存在政府收储、自行改造、政府收储和自行改造相结合三种模式，其中，自行改造是除了政府收储之外旧厂房更新改造的重要方式。根据《广州市城市更新三年行动计划（2019-2021）》中提出的行动目标，2019年到2021年间，广州预计开展自行改造项目83项。本文将通过对广州市旧厂房自行改造政策的梳理，整理国有土地和集体土地上的旧厂房自行改造条件和流程，以期协助旧厂房改造参与主体详细了解旧厂房自行改造的政策机会。
从2008年至今，广州市旧厂房自行改造政策经历从鼓励自行改造到政策收紧，再到注重产业转型升级发展的过程。
2008年，广州市“三旧”改造政策尚未创立，“微改造”特色改造方式也需待8年后才正式面世。但此时广州市政府颁布的《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》，鼓励影响环保类企业和危险化学品类企业用地进行改造，提出了对于未列入政府储备计划的工业用地，在不改变原址土地的用地性质、权属和扩大建筑面积的情况下，可将原有工业用地上现有的合法工业建筑在主体框架不改动的情况下进行适当改造并临时改变使用功能，用于除房地产开发以外的第三产业。以现在的目光来看，当时广州市政府所颁布的“退二进三”意见，实际上是提前提出了对部分企业旧厂房进行微改造的政策。
到了2010年，广州市颁布了首个“三旧”改造政策文件——《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号文，以下简称“56号文”）。56号文针对不同性质和规划条件的工厂用地提供了相应的处置方式，并且首次提出了旧厂房自行改造政策。国有用地上的旧厂房，依照规划可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，通过补交土地出让金，可由开发商进行除商品住宅之外的开发改造；集体土地上的旧厂房，村集体经济组织可依规划自行改造用作除商品住宅开发以外的经营性开发项目。
这一阶段是旧厂房自行改造政策的起步阶段，56号文里虽然对自行改造的企业类型做了限制，主要是针对“退二”企业和集体低效利用的旧厂房，但此时的改造政策十分宽松，企业在这一阶段进行旧厂房自行改造受到比较少的限制。
2012年，《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）对旧厂房改造项目的收益分配机制进行了完善，提高了政府收储旧厂房的补偿比例，并且收紧了企业对旧厂房自行改造的条件，规定重点功能区、地铁站点周边800米范围内等全市重点地区规划控制范围内的土地应由政府收储，不得进行自行改造。而对于未纳入政府储备用地或位于全市重点地区规划控制范围外的土地，需纳入年度实施计划后才可由土地权属人自行改造。
2015年，《广州市城市更新办法》以及旧厂房改造的配套文件颁布，并且一直沿用至今。此时旧厂房改造政策更加注重产业转型升级，降低了政府收储中对土地原权利人的补偿比例，细化了旧厂房自行改造的各项要求。改造模式上，存在全面改造和功能改变（即现在所说的“微改造”）两种；全面改造项目在改造方向上，仅有旧厂房改造为商业服务业设施用地（即“工改商”）和不改变用地性质升级改造（即“工改工”）两种模式。旧厂房用地进行自行改造的，需要按照用地比例由旧厂房权属人无偿配建公建配套设施，并且按照土地新用途的基准地价计收土地出让金。
从这一阶段开始，广州市逐步显示出了对旧厂房改造以政府收储为主的趋势。
2017年，广州市政府出台《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，以下简称“2017年6号文”），注重对地块进行整体规划，在政策上进一步推动连片更新改造。与前一阶段相比，此时的旧厂房自行改造政策丰富了全面改造模式的改造方向，由原来的“工改工”和“工改商”模式，变成了“工改工”、“工改商”、“工改（M0）”以及“科改科、教改教、医改医、体改体”（即科研、教育、医疗和体育机构） 四种类型。同时优化了自行改造条件，根据2017年6号文的规定，独立分散、未纳入成片连片收储范围的，或者控制性详细规划为非居住用地（保障型住房除外）的国有土地旧厂房可优先申请自行改造。
2019年，广州市政府出台了《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（穗府办规〔2019〕5号）和《深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕4号），加大了对国有土地上旧厂房改造收益的支持，细化了各类旧厂房自行改造模式下缴交土地出让金的比例。
这一阶段的旧厂房自行改造政策结合政府促进经济转型升级的部署，在政策导向上更加注重整体规划，优化了前一阶段的自行改造政策的实施细节，充分调动土地权利人和市场主体的积极性。
二、国有土地上旧厂房自行改造项目的实施
国有土地上的旧厂房自行改造项目，按照改造程度的不同，可分为全面改造和微改造项目。其中，微改造项目在《广州市旧厂房更新实施办法》中指的是旧厂房改变功能类的项目，是指旧厂房保留建筑物的原主体结构，按照产业布局规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要，改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限的改造方式。
此外，按照改造项目所涉地块数量的不同，可分为单一地块改造项目和多宗地块打包实施项目；按照改造方向的不同，可分为“工改工”、“工改商”、“工改（M0）”以及“科改科、教改教、医改医、体改体”项目；按照改造所涉主体的不同，可分为自行改造项目和政府收储与自行改造相结合项目。
广州市旧厂房自行改造政策的几项主要条件概括如下：
目前广州市允许实施自行改造的国有土地旧厂房，在实施拆除重建类项目时需符合以下具体的要求：
国有土地上的旧厂房申请自行改造的，需要满足以下条件：
（1）国有土地上的旧厂房用地是符合确权登记条件的历史国有土地，或者是权属明确的旧厂房用地，或者是已完成历史用地手续的原集体旧厂房用地；
（2）处于独立分散、未纳入成片连片收储范围；
（3）属于控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）。
此外，属于同一企业集团、涉及多宗国有土地上旧厂房改造的（总用地面积不低于12万平方米），可整体策划改造。但应将不少于42.5％的权属用地面积交由政府收回，按同地段毛容积率2.0商业市场评估价的40％实施补偿；剩余非商品住宅规划用地可以协议出让、自行改造。
需要说明的是，虽然上述申请自行改造的用地范围保留了保障性住房用地的规划，但广州目前尚未有“工改保”（即将旧厂房用地改为保障性住房）的相关政策，因此“工改保”项目在广州尚未可具体操作。而对于将旧厂房改造为保障性住房外的居住用地的，广州市规定应当由土地储备机构收购，政府组织公开出让，无法实施自行改造。
2.自行改造“工改商”模式的特殊限制
对于广州市旧厂房自行改造的“工改商”的模式，政策上对此改造模式的用地条件作出了特殊限制，规定对于以下地块，企业不能用于旧厂房自行改造，应当将地块交由政府收储：
（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内的；
（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内的；
（3）市政府明确规定纳入储备的。
同时，针对此模式下特殊的用地范围，政策上还规定了允许政府收储和自行改造相结合的改造方式。对于上述范围内的土地，广州市规定如果有以下情形之一的，企业可以申请部分用地用于自行改造：
（1）权属用地（包括一个权属人拥有多宗地块的）面积超过3公顷且改造后用于建设总部经济、文化体育产业、科技研发、电子商务等现代服务业的，原业主可申请将不超过50%的规划经营性用地用于自行改造，其余用地纳入土地整备；
（2）权属用地（包括一个权属人拥有多宗地块的）面积不足3公顷（含3公顷），但旧厂房业主同意将权属用地上控制性详细规划总建筑面积的30%无偿移交政府统筹安排的。
而对于上述特殊范围以外的土地，旧厂房权属人可以自行决定申请自行改造或者交由政府收储。
国有土地旧厂房的自行改造项目中，除了无偿移交给政府的土地（包括企业申请部分土地自行改造后无偿移交给政府的土地和按规定无偿移交给政府的公益性用地）外，其余部分自行改造的用地，按照不同方式计收地价，具体如下：
按规划提高容积率自行建设多层工业厂房的（不含建设科技企业孵化器的），可不增收工业厂房土地出让金。如果配套的办公设施和商业服务设施用地面积超过总用地面积7%或建筑面积超过总建筑面积14%的，应当按规定缴纳地价。
将旧厂房用地自行改造用于建设科技企业孵化器的，如果科技企业孵化器房屋不可分割转让的，可不增收工业用地土地出让金；如果房屋可分割转让的，土地出让起始价在不低于上述不可分割转让工业用地出让起始价的前提下，按照相应地段办公用途市场评估地价的20%，并扣减原已缴的土地用途及剩余期限的地价，计算应缴纳的土地出让金。
原以划拨方式取得的和完善历史用地征收手续后的旧厂房用地，以协议出让方式供地的，按补办土地有偿使用手续时工业用途市场评估地价的40%计收土地出让金。
将旧厂房工业用地改造为商业服务业设施用地的，以协议出让方式供地的，按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70%缴交土地出让金。
旧厂房自行改造，进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，经发展改革、行业主管部门审核符合投资和产业要求的，在5年过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满涉及转让需办理相关用地手续的，可按新的用途申请调整规划条件，办理协议出让手续，按照新用途和申请补缴出让金时点的市场评估价补缴土地出让金，办理不动产登记手续。
若旧厂房用地为工业用地，经批准调整为新型产业用地（M0）的，须按规划和自然资源部门依法受理用地单位申请签订出让合同变更协议时点同地段办公用途市场评估楼面地价的20％，乘以该地块的总计容建筑面积（不含须无偿移交的建筑面积）补缴土地出让金，并按已出让土地使用权剩余年期进行年限修正。
6.“科改科、教改教、医改医、体改体”
教育、医疗、体育机构按照相应地段办公用途市场评估地价的20％计收土地出让金；保留工业用地性质的科研用地在不低于国家、省规定的土地出让最低价前提下，可以按照相应地段办公用途市场评估地价的20％计收土地出让金；市级以上驻穗科研机构的科研用途用地，科研按照相应地段办公用途市场评估地价的20％计收土地出让金；其余商务设施性质科研用地原自有部分可以按照相应地段办公用途市场评估地价的40％、增容部分按照相应地段办公用途市场评估地价的70％计收土地出让金。
除了微改造，国有土地上旧厂房自行改造负有移交公益性用地的义务，改造主体应当按照控制性详细规划要求，将部分用地面积用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府。除了“工改工”自行改造项目外，其他项目的原土地权利人应当移交的公益性用地面积应不低于项目面积的15%。
当公益性用地面积不足15％时（含改造地块面积较小，无法提供有效的公益性用地的），将不足部分用地按政府批准的控制性详细规划容积率（整宗用地平均毛容积率）计算建筑面积，按办理土地有偿使用手续时整宗用地国有土地上房屋市场评估均价（不含土地出让金）折算土地价款，纳入应缴交的土地出让金范围上缴财政。
新增新型产业用地（M0）在组织出让时，或存量国有普通工业用地经批准调整为新型产业用地（M0）的，在签订土地供应合同变更协议时，应在土地供应合同或变更协议中约定用地单位须向区政府、广州空港经济区管委会或其指定机构无偿移交不低于10％的产业用房，具体比例由各区政府、广州空港经济区管委会确定。
国有土地上旧厂房自行改造项目的报批遵循以下流程：
土地权属人向区城市更新机构申请纳入标图建库，并向区政府提请纳入市城市更新年度计划。但是位于市“十三五”规划重点功能区、“一江两岸三带”、旧城54平方公里、地铁城际铁路站点周边800米范围内以及不属于上述范围但总用地面积12万平方米以上的旧厂房全面改造项目，权属人应提交市城市更新工作领导小组审议。
纳入城市更新年度计划后，权属人编制项目实施方案，报送区政府、区更新机构，征求区相关部门意见并修改完善。
区政府审核项目实施方案后，上报市更新领导小组办公室，由市更新领导小组审定，若是涉及完善历史用地手续的，与改造方案同步报批，同步审核。
市更新机构向权属人发送实施方案批复，获得批复后权属人补交土地出让金在供地前完成土壤环境评估报告。
5.项目实施由区政务中心集中受理项目建设报批，进行拆除建设。
（旧厂房自行改造更新项目报批程序流程图）
三、集体旧厂房自行改造项目的实施
目前对集体旧厂房更新改造规定的主要政策文件为《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》及《广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号，以下简称“9号文”）。根据9号文的规定，广州市计划通过“淘汰关停一批、功能转换一批、改造提升一批”，分批次有步骤进行村级工业园整治提升，创新村级工业园整治提升工作的体制机制。
其中，对于“改造提升一批”的村级工业园，是指对纳入改造计划的村级工业园，鼓励纳入政府收储或由村（居）、集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地后实施改造。
根据广州市的政策，村级工业园多鼓励成片连片产业升级改造，并且一般纳入旧村庄全面改造项目一同实施。与国有土地上旧厂房自行改造项目相比，村级工业园项目改造模式较为单一，9号文仅规定了采取拆除重建或综合整治的方式进行“工改工”（不改变现有工业用地性质，继续保留工业发展用途的改造模式）和“工改新”（为适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，利用现有工业用地，用于发展研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施的改造模式）两种模式。按照现行政策，村级工业园实施自行改造时，主要按照用地面积的不同，遵循不同要求实施改造。
用地面积不低于150亩的，村社同意由区政府统一招商、用于产业发展的成片连片集体旧厂房、村级工业园，可选择转为国有用地进行更新改造或保留集体用地性质，选择前者的，参照国有土地上的旧厂房改造政策实施；选择后者的，按照控制性详细规划要求用作产业发展，不得进行房地产开发，并将不低于该项目总用地面积15％无偿移交政府。若面积不足15%的，应将不足部分用地按市政府批准的控制性详细规划容积率（整宗用地平均毛容积率）计算建筑面积，按整宗用地国有土地上房屋市场评估均价折算货币，上缴财政。若村社有留用地指标的，应以经营性用地面积30％为上限按1∶1优先抵扣。
纳入村级工业园整治提升年度计划、用地面积低于10万平方米（150亩）、经论证确实不能纳入旧村全面改造和综合整治的且保留集体用地性质的村级工业园“工改工”“工改新”拆除重建项目，有合法用地手续的村集体建设用地，可按规划实施改造。
完善集体建设用地手续的村集体历史用地部分，应将20％的经营性用地转为国有用地后无偿移交给政府（低于1万平方米〔15亩〕的，可折算为等价值货币交由政府统筹），剩余用地由村集体经济组织按规划自行改造；若村社有留用地指标的，可以留用地指标按1∶1抵扣应交给政府的用地，已抵扣部分用地一并纳入村自行改造范围。此类项目无须按现状用地面积和毛容积率计算权益面积，且无须对超出权益部分面积进行分配。
（二）集体旧厂房改造项目报批流程
与国有土地上的旧厂房自行改造流程相比，集体旧厂房进行更新改造项目的，多了两次表决流程，具体流程如下：
区更新机构指导村集体经济组织申请纳入标图建库，确定改造范围后，村集体经济组织征求村民改造意愿。改造意向书经村代表会议表决通过后，村集体经济组织方可向区政府申请更新改造，由区政府通过后申请纳入市城市更新年度计划。
集体旧厂房纳入城市更新年度计划后，区政府统筹组织基础数据调查，区更新机构指导村集体经济组织编制项目实施方案，并向区相关部门征求意见与完善方案。
经村集体经济组织完善后的改造项目实施方案，由区政府向市直相关部门征求意见，并由区政府审核。区政府审核通过后，村代表会议对实施方案进行表决。表决通过后由区政府上报市更新领导小组审定，涉及完善历史用地手续的，与改造方案同步报批，同步审核。
市更新机构向去区政府发送实施方案批复，在供地前完成土壤环境评估报告。
由区政务中心集中受理项目建设报批，进行拆除建设。
（集体旧厂房改造更新项目报批程序流程图）
目前广州市多处旧厂房建筑形态破旧，产业低端以及用地规模与产出效益不匹配等问题依旧严峻，通过引导产业转型升级发展，提高工业用地利用率是广州市城市更新近年来的政策目标，因此通过自行改造模式，引导旧厂房工业用地升级发展具有较大的市场潜力，是未来广州市盘活存量建设用地的重要抓手之一。旧厂房业主可以用好、用足旧厂房自行改造的政策，对自身旧厂房进行变性、提容、增量，提升厂房价值并完成业务的转型升级。
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