力促产业头部！广东省珠海市出台全国首部工业用地管理地方性法规
土地资源，是推动城市产业发展的一项基础性要素配置。高效的工业用地，可以为招商引资或增资扩产项目提供坚实的空间保障。落实“产业头部”，用地问题十分关键。
给全市工业用地划红线，像保护生态资源一样确保工业用地规模。5月10日，珠海市人大常委会召开新闻发布会，解读《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》。这是珠海首次通过特区立法严格管控工业控制红线，也是全国首部专门规范工业用地控制线的地方性法规。
珠海市人大常委会有关负责人表示，严格限制工业控制线内用地改变功能，目的是稳定工业发展预期，打击炒卖和囤积工业用地，严控“工改居”“工改商”，加大“工改工”支持力度。
四大原则确保全市工业用地总量稳定
法规提出，工业用地控制线管理应当遵循总量控制、严守底线、分类定策、提质增效的原则。
法规明确，全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，其中工业用地面积不得低于工业用地控制线%。
“上述比例在充分听取多方意见基础上，结合珠海实际并以十四五期间工业总产值突破1万亿元目标的工业用地需求为测算依据确定。”市人大常委会法工委主任雍灵介绍，工业控制线经珠海市政府划定公布后，将作为规划严格执行。
遵循分类定策的原则，法规明确将工业用地控制线划分为一级控制线和二级控制线，实行分级管理。
一级控制线是指符合市级国土空间总体规划的工业用地范围线，包括已供应工业用地以及规划新增工业用地中用于工业用途的土地。二级控制线包括全市所有已供应工业用地，符合市级国土空间总体规划未供应的新增工业用地，为工业园区配套的公共服务、市政公用、环保、道路交通设施、绿地与广场用地等。
明确除法规规定的特定情形外，不得改变土地用途或者调出工业控制线;工业控制线内的城市更新项目严禁“工改商”“工改居”。
为实现工业用地资源提质增效，法规还提出对工业用地批而未供、供而未建、建而未尽、旧厂房用地低效、开发利用低效、经济产出低效等低效工业用地，进行依法处置。
两大创新强化工业用地管理的制度刚性
“法规的一大创新之处，是以规划和权属结合的做法,将工业用地控制线精准落实到具体地块。”市自然资源局总规划师李清介绍，广东周边城市大多将工业控制线以区片化进行划定，珠海此次创新做法强调精准性和制度刚性。
具体来看，对工业用地区片化划分的过程中，在包含工业用地的同时往往还包括市政道路、公共服务等空间，这种划分强调是工业用地弹性。而珠海以规划和土地权属划分，可以精准定位到工业用地产权地块，体现了管控的严格性。
与此同时，法规还创新性提出对工业用地控制线进行分级分类管控。珠海将按照规定要求和“应划尽划”原则，将除村集体留用地以外的所有已供工业用地均纳入工业用地控制线，蕞大限度保障实体经济发展空间;通过区分一、二级控制线划定范围，稳定城市工业发展规模预期，统筹考虑工业发展配套诉求兼顾城市发展弹性。
法规明确提出，一级控制线内的工业用地应当特殊保护、严格管理，除法规明确规定的情形外，不得改变土地用途或者调出一级控制线区域范围。
系列配套打出政策组合拳发挥蕞大效用
“法规对工业用地的方向性和原则性事项作出规定，接下来还将有系列具有实操价值的配套政策出台，助力法规发挥更大效用。”李清说。
据了解，《珠海经济特区工业用地控制线管理规定实施办法》将进一步细化市、区各部门联动参与管理工业用地控制线的权责内容，目前该办法正在征求意见;为加大低效用地盘活和土地收储力度，《珠海市低效用地盘活整治考核方案》及工作指引正在起草中，该政策将加快盘活全市低效用地。
珠海市第九次党代会提出“产业头部、交通提升、城市跨越、民生为要”的战略目标，把产业头部摆在全市工作总抓手的首位，把产业发展作为推动珠海未来快速发展的关键。而土地是产业发展的基础，项目能否落地，土地资源保障又是关键。
市人大常委会法工委副主任王咏霞表示，“通过特区法规而不是规章或是规范性文件对工业用地控制线进行管控，体现了市委、市政府坚定不移推进产业发展的决心，体现了珠海破解产业发展难题、筑牢产业地基的魄力。”
记者梳理此前公开报道，珠海将在“十四五”期间，鼓励各区准备连片产业用地，首年熟地整备不少于7000亩，到“十四五”末期整备3.5万亩，并且力争5年内统筹新增和盘活工业用地约50平方公里。
王咏霞认为，通过立法将工业用地作为战略资源加以保护，更有利于控制工业用地流失、稳定工业用地总规模，并以优化布局、加强工业低效用地整治来提高土地节约集约利用效率，在多个层面强化工业发展空间保障，有利于加快产业大发展大提升，推动珠海工业经济及经济特区建设高质量发展。
据悉，《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》已由珠海市第十届人民代表大会常务委员会第四次会议于2022年4月29日通过，自2022年6月1日起施行。
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